【佛山陶瓷网】矿法体系修订过程中应关注的十大矿权实务问题

    矿法体系修订过程中应关注的十大矿权实务问题

矿法体系修订过程中应关注的十大矿权实务问题编者按：矿业大会期间，在中国矿业法规与政策论坛上，中伦律师事务所王振华律师作了题为《矿法体系修订过程中应关注的十大矿权实务问题讨论》的报告，引起了业内人士的广泛好评。

众所周知，在矿法领域，重点问题比较突出和集中，如矿业权用益物权属性和行政权属性的共存、区分与协调问题，矿业权出让收益的性质问题、油气探采合一的问题，矿业权转让合同生效条件的问题等。

一、采矿许可证生产规模变更的“尴”与“难”现状与问题：《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）第二十五条规定：变更生产规模的采矿权人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记。

《关于修改第二十五条规定的通知》（国土资发〔2017〕29号）取消了“变更生产规模”的情形下，采矿权人应当向登记管理机关申请变更登记的规定。

《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）第三十条正式废止了国土资发〔2011〕14号文。

有关建议：应将“变更生产规模”视为一种备案登记行为或为矿业权人提供的一种行政服务行为，不能仅仅因为“变更生产规模”不再视为一种行政许可行为便予以取消，因为生产规模的变更关系到矿山太多其他方面的审批，如安全、环保等。

二、矿山地质环境恢复治理过程中的采矿行为到底如何定性？

现实操作层面上的矿山地质环境恢复治理项目涉及尾矿、残矿回收的，没有要求办理采矿许可证，但存在治理人因未取得采矿权证而被自然资源行政机关展开非法采矿调查的案例。

如果尾矿、残矿回收被定义为采矿行为，则治理人需要缴纳相应的采矿权出让收益，但在现实操作层面上存在自然资源主管部门通过挂牌方式确定治理主体，挂牌价格即为“尾矿、残矿储量乘以资源固定单价”的情况。

目前关于地质环境恢复矿山治理的法律规范主要为宏观意义上的指导意见和原则性规定，缺乏明确具体、可供操作的实施细则，尤其是关于恢复治理过程中的采矿行为，文件均一笔带过，既没有对行为性质进行认定，又未规定该行为应参照适用采矿行为并办理采矿许可证。

鉴于环境治理项目中的采矿行为有别于一般意义上的采矿权新设登记行为，因此建议自然资源主管部门简化该颁证行为的流程，配合环境恢复治理项目同时进行审批，从而保障治理人合法开采资源的权利。

三、矿权抵押备案是矿权抵押权产生的登记确权行为，而非单纯的行政管理及服务行为现状与问题：矿权抵押面临的主要问题：一是《矿产资源法》修法进程缓慢，没有很好地适应并调整现在的矿产法律关系。

二是《物权法》和《不动产登记暂行条例》均未将矿业权明确认定为不动产，故其作为不动产进行抵押登记的法律依据的位阶稍显不足。

有关建议：首先，在《矿产资源法》层面明确矿业权抵押（备案）登记的法律效果即为矿业权抵押权的设立，而不再是行政机关提供的一种行政服务行为。

其次，在《物权法》和《不动产登记暂行条例》层面将矿业权的不动产（或类不动产）属性纳入其中，明确矿业权抵押的性质。

四、构建依职权主动注销矿业权证的法律体系现状与问题：《行政许可法》第七十条明确，“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的。

”《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》指出，“采矿权在有效期内因生态保护、安全生产、公共利益、产业政策等被县级及以上人民政府决定关闭并公告的，由同级国土资源主管部门函告原登记管理机关。

”《关于政策性关闭矿山采矿许可证注销有关工作的函》指出“收到地方人民政府（或部门）有关矿山关闭情况的通知后，颁发采矿许可证的自然资源主管部门可直接注销采矿许可证并向社会公告。

”有关建议：在《矿产资源勘查区块登记管理办法》及《矿产资源开采登记管理办法》中明确自然资源主管机关可以依职权主动注销矿业权，但仍注意应以矿业权人申请注销为常态，以行政机关依职权主动注销为例外。

我国对于采矿许可证的期限是有规定的，即大型矿30年，中型矿20年，小型矿10年，但我国没有任何法律法规规定采矿权人在矿证到期后享有优先取得并延续的权利。

因此，如果采矿权人按照“全部已探明可采储量”缴纳了出让收益，一旦最长有效期到期后无法延续，采矿权人或将遭受巨大的经济损失，从而引发行政纠纷及行政赔偿。

六、采矿权证到期后延续并扩大储量（原储量已开采完毕）时是否享有法定优先扩储权？

七、矿业权与土地使用权的冲突协调问题现状与问题：矿业权与土地使用权冲突的根本原因是法律关系的要素之间存在矛盾。

目前，矿业用地法律规范缺位，没有形成统一、明确和具体的矿业权与土地使用权的冲突协调机制。

矿业权与土地使用权冲突的现实原因是合法采矿、违法用地现象大量存在，大量的矿业企业为了降低成本采用“以租代征”等不符合我国土地管理法规定的用地方式。

2010年，原浙江省国土资源厅《关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》将“净采矿权出让”作为一项制度创新。

2013年，原浙江省国土资源厅专门出台的《关于推进净采矿权出让工作的指导意见》规定，“净采矿权是指采矿权出让前期的相关政策处理到位，竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权”。

浙江省提出的净采矿权出让概念可以予以推广和贯彻，即国家在出让矿权时，应对于该矿权存在的矿地使用权、道路地役权、环境相邻权、水使用权、地下空间利用权、废弃物排放和弃置权等开采时必需的系列权利予以解决和保障。

八、矿权管理领域关于行政利害关系的界定问题现状与问题：在实践过程中经常遇到这种情况，如a和b签订《股权转让协议》，a通过受让b的股权从而取得对某采矿权的控制权。

对此，《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。

因此，债权行为应同行政行为区分开来，判断是否具有行政法上的利害关系，最根本的是要分析行政机关在作出颁证行为时是否负有必须考量相关方利益的法定职责，如果没有，则很难论证构成利害关系。

有关建议：行政机关在收到行政复议申请时，应对利害关系问题进行严格审查，对于基于债权行为（合同之债）而提出的行政复议应特别注意，因为按照一般意义上的利害关系来说，确实容易认为存在极强的关系，但行政法意义上的利害关系认定具有其特殊性不能任意扩大。

九、矿业权延续应严格遵守法定原则，禁止或限制任意增设延续条件的行为现状与问题：自然资源部发布的《探矿权延续登记（非油气类）服务指南》明确，申请人条件必须具备以下条件：一是申请人为该勘查项目的探矿权人。

”《国土资源部关于办理矿产资源行政复议案件有关意见的通知》（国土资发〔2009〕180号）规定，“地方规范性文件、政策与法律、法规不一致，增设行政许可或者行政许可条件的，行政复议案件审理应当以法律、法规为依据。

十、矿产资源配置行为的法律性质及由此引发的矿权实现难题现状与问题：在实践中，一些地方为了吸引投资，同意为投资达到一定数额、规模及重点发展项目的企业配置矿产资源。

但由于该配置行为往往涉及一大片井田资源需配置给多家主体的问题，又由于资源配置行为不是简单的资源转让，能够最终承载配置资源的主体只有矿业权，而我国又不允许矿业权按份共有，在多种边界条件的限制下，地方政府一般都是以各配置资源主体按照配置的资源量的比例设立公司，并享有相应的股权，最终将矿业权的收益落在了股权权利之上。

有关建议：可将矿产资源配置行为理解为行政机关赋予了配置主体未来可以办理矿业权证的期待权，该期待权是可以依法转让的，但受让主体也必须为政府制定的矿权承载主体，惟有如此才能确保该资源储量能够最终落在合法的矿业权上，但该转让行为需经过当地政府部门或自然资源主管部门的同意。

作者简介王振华:中伦律师事务所合伙人律师，主要执业领域为自然资源领域以及大型基础设施建设领域，包括但不限于矿业、能源、港口、产业园区、土地整理及出让等，在投资并购、债务重组、民事及行政争议、审计整改等方面有着丰富的实践经验。

王振华律师至今已连续四年担任自然资源部常年法律顾问，在规划、矿业、土地利用、海洋利用等方面亦有着丰富经验。

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